Freedom of Expression and Public Transit Ads: A Look at Guelph and Area Right to Life v. City of Guelph
Imagine: you are responsible for a transit agency operated by a municipal government. Your buses, like many across the country, carry advertisements paid for by third parties. You discover that some of the advertisements have messaging that is offensive, inaccurate, or problematic. Perhaps you receive complaints about some of the advertisements. Can you remove them?
That was precisely the question for the Divisional Court in Guelph and Area Right to Life v. City of Guelph. Right to Life had paid for advertisement space on public transportation buses in the City of Guelph (the “City”), running five different advertisements. Three of those opposed abortion and were soon the subject of public complaints. The City had already established a policy for such situations, namely referringthe complaints to Advertising Standards Canada. The City followed that procedure in this case and Advertising Standards Canadaruled against the advertisements. Citing that decision, the City had them removed. Right to Life sought judicial review, arguing that its freedom of expression had been infringed.
So, what did the Court say?
Unsurprisingly, this is not the first time Courts in Canada have dealt with controversial advertisements on transit. Just like the other Courts had done, the Divisional Court found that advertisements on buses are protected by section 2(b) of the Charter, which guarantees freedom of expression. However, like all Charter rights, this guarantee is not unlimited. Courts have recognized that competing values – including equality and dignity, important considerations in this case – may merit a refusal to display certain advertisements.
When a municipality is considering whether to refuse an advertisement on the basis of its content, it needs to weight the advertiser’s freedom of expression against the competing legislative priorities. This is called the Doré/Loyola analysis, after the two main cases in which it was developed.
Herein was the problem: the City had not weighed freedom of expression, at least not explicitly. It simply pointed to the Advertising Standards decision, which was silent on the Charter, and followed it.
For this reason, the Court ordered that the decision be sent back to the City to be reconsidered with a proper balancing of competing rights.
Does this mean a Municipality cannot remove problematic ads?
The Court was very explicit that this was not an order requiring the City to keep the bus advertisements running. Rather, the City must simply reconsider the question, this time taking into account the Doré/Loyla analysis. The Court was quite clear that the factors in favour of removing the advertisements were important ones. As is often the case with judicial review, the Court’s concern here was with the decision-making process, not the outcome. The City may very well come to the same decision and remove the advertisements, but it is necessary for the City to show that it gave due consideration to Charter rights in doing so. In that sense, this decision can be seen as providing a roadmap, laying out for the City of Guelph and other municipalities, the factors that have to be taken into account when deciding on prohibiting an ad due to its content.
Take-Aways
So, what should our hypothetical transit manager do? Do they need to leave the ads up, or are they able to take them down? As this case reminds us, the answer comes down to a strong decision-making process.
First and foremost, when considering any form of expression, including advertisements, a decision maker needs to make sure they are properly balancing Charter rights against any competing values or objectives. This needs to be explicit in the reasons provided for the decision. Decision makers need to weigh on the one hand, the reasons in favour of removing the ad, against the advertiser’s right to freedom of expression on the other.
This case is also a reminder of the importance of good, thorough reasons for any administrative decision. In the judicial review, the City of Guelph attempted to provide more detail on its reasons for rejecting the ads. The Court rejected this, citing well-established jurisprudence setting out that the Court reviews the reasons provided at the time of the decision.
La liberté d’expression et les publicités sur le transport en commun : un regard sur Guelph and Area Right to Life v. City of Guelph
Imaginez que vous êtes responsable d’un système municipal de transport en commun. Le système, comme bien d’autres, vend de l’espace publicitaire sur ses autobus. Le public commence se plaindre de certaines des publicités. Est-il permis de les enlever?
Voici la question centrale de l’arrête Guelph and Area Right to Life v. City of Guelph de la Cour divisionnaire. L’Organisme Right to Life avait loué de l’espace publicitaire dans les autobus municipaux de Guelph. Certaines de ses publicités portaient sur l’avortement, et celles-ci étaient le sujet de plaintes du grand public.
La ville de Guelph avait en place un système pour régler de telles plaintes – elle les réfère à Normes de la publicité Canada. Suite à la décision de ce dernier, la ville a enlevé les publicités. Right to Life a donc poursuivi une révision judiciaire de la décision, et allègue enfreinte à son droit à la liberté d’expression.
Donc, c’était quoi la décision?
Ça va sans dire que ce n’est pas la première fois que les cours canadiennes font face aux publicités controversées sur les systèmes de transport. La Cour divisionnaire a trouvé, comme l’ont fait d’autres cours, que la garantie de la liberté d’expression dans la Charte des droits et libertés canadienne s’applique aux publicités dans les autobus. Pourtant, la protection de la Charte n’est pas sans limites. La jurisprudence reconnait que des valeurs concurrentielles – y compris la dignité et l’égalité, qui figurent dans cette cause – peuvent justifier un refus d’accepter certains messages.
Lorsqu’une municipalité considère refuser une publicité en raison de son contenu, elle doit peser la liberté d’expression contre les fins législatives en faveur de son refus. Ceci s’appelle l’analyse Doré/Loyola, ci-nommé pour les deux arrêts principaux qui l’ont établi.
Voici donc l’enjeux : la ville n’a effectué aucune analyse, au mois de façon explicite, de la liberté d’expression. Elle a tout simplement fait référence à la décision de Normes de la publicité, aussi silente sur cette question, et l’a suivi.
Or, la Cour a renvoyé la décision à la ville, qui doit décider la question de nouveau en faisant l’analyse nécessaire entre les droits concurrentiels.
Est-ce que la cour a donc ordonné à la ville de garder les publicités?
La Cour a fait exprès qu’elle n’ordonne pas à Guelph de permettre les publicités. Elle exige plutôt que la ville refasse son analyse, en prennant en compte l’analyse Doré/Loyla. La Cour était Claire que les raisons de ne pas afficher les publicités sont aussi significatives. Comme c’est souvent le cas dans les révisions judiciaires, l’emphase est mise sur le processus décisionnel, et non le résultat comme tel. Guelph pourrait très bien arriver à la même conclusion et enlever les publicités de nouveau – tout en analysant les droits constitutionnels cette fois-ci. Dans ce sens, la décision sert comme carte de route pour Guelph, et d’autres municipalités, soulignant les facteurs qu’il faut considérer en décidant s’il faut interdire une publicité du à son contenu.
Points à retenir
Revenons donc à notre situation imaginée – qu’est-ce que notre responsable du système de transport devrait faire? Quoi tirer de cet arrêt pour aider?
Tout d’abord, lorsqu’une décision touche sur l’expression – les publicités y comprises – il est primordial que les droits de la Charte canadienne soient pesés contre tout autre motif ou valeur. Les motifs de la décision doivent expliciter cette analyse. La décision devrait peser les raisons pour enlever la publicité, d’un côté, contre la liberté d’expression, de l’autre côté.
En ce qui est des motifs d’une décision, cet arrêt sert comme rappel de l’importance de motiver toute décision administrative de manière approfondie. Devant la Cour, la ville a tenté de fournir plus de détails sur sa décision. Vu la jurisprudence importante qui établit que la cour révise les motifs fournis au moment de la décision, la Cour a rejeté cet ajout.
